自然資源部辦公廳關于印發《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》的通知
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支持城市更新的規劃與土地政策指引
（2023 版）
在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，城市更新成為國土空間全域范圍內持續完善功能、優化布局、提升環境品質、激發經濟社會活力的空間治理活動，是亟需堅持國土空間規劃引領、加強規劃與土地政策銜接、統一和規范國土空間用途管制的重要領域。為落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《全國國土空間規劃綱要（2021-2035 年）》，自然資源部明確的“嚴守資源安全底線、優化國土空間格局、促進綠色低碳發展、維護資源資產權益”四個工作定位要求，在總結各地實踐經驗的基礎上，根據相關法律法規和標準規范，組織編制本政策指引，旨在推動支持城市更新的相關規劃工作規范開展。各地可結合實際，按照城市更新的總體要求和目標，因地制宜細化要求，開展城市更新的規劃與土地政策探索創新。
一、總體目標
堅持“以人民為中心”的發展思想，以“高質量發展、高品質生活、高效能治理”為目標，以國土空間規劃為引領，在“五級三類”國土空間規劃體系內強化城市更新的規劃統籌，促進生產、生活、生態空間布局優化，實現城市發展方式轉型，增進民生福祉，提升城市競爭力，推動城市高質量發展，為地方因地制宜地探索和創新支持城市更新的規劃方法和土地政策，依法依規推進城市更新提供指引。
二、基本原則
——堅持規劃統籌。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是優化空間資源配置、開展各類開發保護建設活動的基本依據。應強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，統籌城市更新相關規劃和實施全過程，有序推進有機更新。
——堅持底線管控。嚴守資源安全底線,應嚴格落實國土空間規劃確定的各類管控要求，堅持民生保障、公益優先、補齊短板、保障安全、修復生態、保護傳承歷史文化，持續改善人居環境品質。
——堅持節約集約。應堅持節約集約利用土地，將存量空間作為規劃對象，提倡土地混合使用和空間功能復合，促進空間資源的高效利用。
——堅持綠色低碳。應以生態優先、綠色發展為導向，充分體現人與自然的和諧發展，推進高質量發展，適應未來發展需要。
——堅持多方參與。維護資源資產權益，尊重合法權益，建立多元主體全過程、實質性、高效率的參與機制，充分發揮政府、市場和社會各方的積極性，促進合作共贏，推進治理創新。
——堅持因地制宜。應充分結合不同地區城市發展階段和不同更新對象的具體情況，因地制宜、一地一策，差異化確定更新對策、更新方式和更新政策，高質量實施城市更新。
三、將城市更新要求融入國土空間規劃體系
各級各類國土空間規劃的編制應根據城市發展的階段特征和推進城市更新的要求，著力完善國土空間規劃內容和規劃管理程序，充分適應城市高質量發展的需要，將有關城市更新的國土空間規劃要求納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統進行管理。
（一）總體規劃要提出城市更新目標和工作重點
1.總體規劃
國土空間總體規劃（以下簡稱“總體規劃”）應結合城市發展階段和總體空間布局要求，識別更新對象，提出城市更新的規劃目標、實施策略、階段工作重點以及相關規劃管控和引導要求。
——在市/縣域層面，在摸清底圖底數的基礎上，按照全域全要素管控引導要求，明確更新對象的識別原則，提出城市更新的規劃目標和工作重點，制定推進城市更新的時序要求和空間管控引導措施。
——在城區層面，根據城市更新的規劃目標和工作重點，系統識別更新對象，確定城市更新的重點地區和工作任務?？筛鶕嶋H需要，擬定城市更新用地的總體規模，劃定城市更新規劃單元。
2.近期行動計劃
需明確近期重點推進的更新區域和重大更新項目，擬定近期城市更新任務清單，并納入總體規劃的近期行動計劃。
（二）詳細規劃要面向城市更新的規劃管理需求
1.詳細規劃的編制
國土空間詳細規劃（以下簡稱“詳細規劃”）是實施城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據。詳細規劃應結合城市更新實施的特點，面向規劃管理需求，將總體規劃確定的強制性管控要求、引導措施和城市更新的規劃目標，通過“更新規劃單元”和“更新實施單元”兩個層面分層落實到詳細規劃中。
——更新規劃單元詳細規劃。應以總體規劃為依據，確定更新對象，分解落實總體規劃相關要求，明確更新規劃單元的發展定位、主導功能及建筑規模總量，提出更新對象的更新方式指引，優化功能結構、空間布局，完善道路交通，提出有關公共服務設施和市政基礎設施配置以及空間尺度、城市風貌等底線管控和特色引導要求。更新規劃單元詳細規劃是更新實施單元詳細規劃編制的依據。
——更新實施單元詳細規劃。應依據總體規劃、根據更新規劃單元詳細規劃，確定更新實施單元的主導功能，結合實施需要、權屬關系明確更新對象用地邊界，根據不同更新對象的特點優化細化更新規劃單元的各項規劃管控和引導要求并落實到地塊。在更新實施單元詳細規劃中需充分考慮自上而下的要求、自下而上的訴求以及更新對象的具體情況，協調政府、原權利人、市場主體等各類利益相關方的意愿和訴求，結合更新項目的實施機制和市場需求，研究適配的規劃和土地政策。更新實施單元詳細規劃宜結合城市更新項目實施時序動態編制，是提出更新項目規劃條件、規劃許可和方案設計的依據。
2.詳細規劃的動態維護與修改
為提高對城市更新項目規劃管控的精準性和合理性，可對更新規劃單元和更新實施單元詳細規劃進行動態維護和規劃修改。
——動態維護。在不突破總體規劃和更新規劃單元詳細規劃強制性管控要求的前提下，可通過局部技術性修正和優化調整的方式，對更新規劃單元及更新實施單元的詳細規劃進行動態維護，經法定程序審批后納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。
——修改。編制更新實施單元詳細規劃如涉及突破所在更新規劃單元（或詳細規劃編制單元）強制性規劃管控要求的，須經過法定的規劃修改程序將更新規劃單元及更新實施單元的詳細規劃予以法定化。
（三）專項規劃要因地制宜、多措并舉適應城市更新
各類專項規劃應充分考慮既有建成環境條件和土地資源情況，在城市更新中綜合運用集約復合、多措并舉的適用性方式，因地制宜地滿足各專項系統的建設要求。涉及詳細規劃調整的，依法履行調整程序。
（四）規劃許可要有效保障城市更新實施
在確保安全并符合其他相關技術規范等要求的前提下，按照權益保障、渠道暢通的優化辦理原則，鼓勵探索適應城市更新不同情形的建設用地規劃許可和建設工程規劃許可辦理程序和規則，并與相關行政許可做好銜接，有效保障城市更新實施。
四、針對城市更新特點，改進國土空間規劃方法
國土空間規劃需要針對城市更新的特點，自上而下、自下而上地開展充分的調查評估，明確城市更新的規劃導向，因地制宜地結合城市更新的可實施性，提高規劃編制的適應性和對市場的響應性。
（一）開展針對性調查，做好體檢評估
在國土空間規劃中應認真做好城市更新的調查與評估工作。城市更新的調查與評估一般包括（但不限于）如下方面：
——識別更新對象。將經調查分析后認為生活和生產環境不良、存在安全隱患、市政基礎設施和公共服務設施不完善、對環境造成負面影響、城市活力不足、土地利用低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市功能布局和發展要求的片區、建筑物、設施和公共空間等空間對象優先確定為更新對象。
——做實基礎調查。綜合利用國土調查、城市國土空間監測、地籍調查、國土空間規劃、城市體檢評估、人口調查、不動產登記等成果，梳理更新對象的現狀土地開發強度、土地使用年限、土地和建筑物產權關系及其權屬邊界、土地用途和建筑物使用功能、建筑質量、人口規模、人口結構等情況以及歷史遺留問題等信息，并將各類數據按匯交要求納入國土空間基礎信息平臺，做實城市更新的規劃調查基礎。
——開展前期評估。開展市政和交通基礎設施、公共服務設施和資源環境等承載力評估，加強城市安全、歷史文化和生態與自然景觀保護、社會穩定等方面的風險影響評估。根據城市更新的需要可同時開展其他方面的專項評估。
（二）梳理更新需求和更新意愿
在國土空間規劃中通過對客觀問題、居民需求兩方面的調查分析，匯總形成城市更新的問題清單和需求清單及其空間分布信息，對城市更新涉及的各類權利主體進行更新意愿調查，依法依規尊重相關權利人的合法權益。
（三）開展城市設計等專題研究，前置運營設計
結合詳細規劃，可按需開展產業轉型升級、綜合交通、歷史文化保護、公共服務設施、市政基礎設施、地下空間、土壤修復、防災減災等方面的研究，并著重圍繞城市更新的可實施性，加強城市更新項目運營維護、收益分配，以及建筑工程投資測算等方面的專題研究。深入應用城市設計理念和方法，提高城市空間場所品質。研究結論將作為確定詳細規劃相關規劃指標和管控要求的參考依據。
（四） 明確更新重點和更新對策
1.促進產業轉型升級
以產業轉型和業態升級為目標，以功能復合、土地和建筑物利用效率提升為重點，老舊廠區和產業園區更新應聚焦產業轉型升級和發展新興產業，合理增加產業及配套建筑容量，鼓勵轉型升級為新產業(69.790, -0.15, -0.21%)、新業態、新用途，鼓勵開展新型產業用地類型探索，推進工業用地提質增效，促進新舊動能轉換。合理配置一定比例的產業服務設施，促進產城融合；老舊商業街區和傳統商圈更新應注重保留特色業態、提升原業態、植入新業態、復合新功能，促進商業服務業和消費層級的多樣化發展，推進服務擴容、業態升級與功能復合，提升消費空間品質。
2.擴容升級基礎設施
以保障安全和提升承載力、“平急兩用”為目標，以消除具有重大災害風險的空間隱患、增強城市生命線系統可靠性、合理提高市政基礎設施標準為重點，健全基礎設施體系，提高基礎設施服務水平。
3.提升社區宜居水平
以建設“15 分鐘社區生活圈”為目標，重點改善居民住房條件，重點開展市政基礎設施更新改造，重點完善公共空間和公共服務設施，重點保障生命安全通道暢通，合理解決停車難問題，同步開展風貌和環境整治，積極通過存量挖潛和擴容提質，盤活存量閑置和低效利用的房屋和用地，關注弱勢群體，補齊短板，消除公共服務盲區，切實提升社區宜居水平。
4.保護傳承歷史文化
以保護歷史文化資源和歷史風貌為目標，以體現城市發展歷史的連續性為原則，全面梳理和保護利用更新范圍內的歷史文化資源。分級分類保護各類不可移動文物、歷史建筑、歷史文化保護區和古樹名木，不拆真建假；加強歷史城區和歷史風貌的保護與傳承，不大拆大建；在對各類定級文化遺產依法保護的基礎上，在城市更新中全面開展對未定級歷史文化資源的梳理和評估并提出保護管理要求，建立預保護制度；在保護文化遺產真實性和完整性前提下，著力加強文化遺產的活化利用，凸顯城市風貌特征。
5.優化公共空間格局和品質
因地制宜地增加公共空間的數量和規模，著力完善公共空間布局，優化公共空間功能，強化公共空間的慢行可達性，提升公共空間的服務輻射范圍和服務品質；重視將城市藍綠空間等生態系統要素有機納入城市公共空間體系，在保護并修復生態系統功能的基礎上著力提升城市公共空間的環境品質和生態服務功能。
6.倡導綠色和數字智能技術
城市更新應面向城市未來發展趨勢，積極融入城市發展新理念、城市建設新技術，可重點考慮如下方面：
——以慢行友好和公交優先為導向，在城市更新中結合現有路網和功能布局建設慢行網絡，整合多種公交模式優化公交網絡，增強就業地、居住地與交通節點、公共服務設施、公共空間的連接性。
——以綠色發展為導向，結合新要求與新技術，重點推進既有建筑綠色化、節能化改造和基礎設施綠色化、集約化更新。
——以智慧建設、智慧服務、智慧治理為導向，鼓勵在城市更新中采用數字化技術手段，提高城市數字化、網絡化、智能化水平，推進智慧城市建設。
（五）確定更新方式和更新措施
按照“留改拆”的優先順序，在更新規劃單元詳細規劃中對更新對象組合采用保護傳承、整治改善、改造提升、再開發和微改造等更新方式，并明確其適用條件。以“保護優先、少拆多改”為原則，在更新實施單元詳細規劃中對各類建（構）筑物、設施、空間等空間對象，研究確定保護、保留、整治、改建、拆除、重建（含復建和新建）等更新措施。
（六）擬定更新實施安排
在詳細規劃中應以“整體性、同步性”為原則，研究劃定城市更新的具體范圍，擬定更新項目清單和更新實施計劃，在統一規劃的前提下協同實施。統籌考慮投資成本、運營效益、收益分配、公益性貢獻、實施路徑和機制等內容，提出城市更新的項目實施建議。
五、完善城市更新支撐保障的政策工具
為推動城市更新落地實施，應結合城市更新的需要和具體情況，積極探索適應城市更新特點的、差異化的規劃和土地政策，充分激發多元主體的更新意愿，鼓勵建立城市更新的多元合作模式，以國土空間規劃為依據協同推動城市更新實施。
（一） 優化規劃管控工具
1.復合利用土地
以提升城市活力和功能集聚度、節約集約利用土地為導向，加強土地復合利用，確定不同情形下土地復合利用的正負面清單和比例管控要求，重點可考慮以下情形：
——在產業用地更新時鼓勵配置一定比例的其他關聯產業功能和配套設施，促進產業轉型升級和產業社區建設。
——在軌道交通站點周邊、公共空間周邊、各級公共活動中心、重要濱水活動區、歷史文化保護區等區域，鼓勵土地混合使用，通過多功能復合吸引人口集聚，促進地區活力提升。
——在社區更新中鼓勵將居住、研發、辦公、商業和公共服務等功能在不影響相鄰功能前提下復合設置，建設宜居宜業的生活社區。
——除必須采用獨立用地方式建設的設施外，鼓勵用地和建筑功能在地上地下統籌安排，在確保安全的前提下復合設置，提高土地節約集約利用水平。
——鼓勵在符合規范要求的情況下充分開發利用地下空間，加強地上地下空間的統籌建設和復合利用。
2.容積率核定優化
以加強保障民生和激勵公益貢獻為導向核定容積率，在依法依規制定相關規則時，可重點考慮以下情形：
——為保障居民基本生活需求、補齊城市短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目，以及老舊住宅成套化改造等項目，在對周邊不產生負面影響的前提下，其新增建筑規模可不受規劃容積率指標的制約。
——在規劃條件之外，對多保留不可移動文物和歷史建筑、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，其建筑面積可按貢獻的相應建筑面積補足。
——為滿足安全、環保、無障礙標準等要求，對于增設必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外墻保溫等附屬設施以及景觀休息設施等情形，其新增建筑量可不計入規劃容積率。
3.建筑規模統籌
以保護文化遺產、歷史風貌、山水格局和優化布局為導向，在符合更新規劃單元規劃要求的前提下，更新實施單元規劃的建筑量可在更新規劃單元內統籌布局、精準投放，鼓勵探索規劃建筑量跨更新規劃單元進行統籌及異地等價值轉移的政策和機制。
4.負面清單管控
為適應各種不同的城市更新情形，在落實規劃強制性要求的前提下，在國土空間規劃的編制和實施管理中可采取負面清單管控的方法，以規劃的彈性適應市場的不確定性，增強規劃實施的操作性，并為創新實踐提供空間。
5.技術標準差異化
鼓勵根據實際情況，結合城市更新需求，完善地方規劃和建設技術標準。
——在保障公共安全的前提下，尊重歷史、因地制宜，在城市更新中對建筑間距、建筑退距、建筑面寬、建筑密度、日照標準、綠地率、機動車停車位等無法達到現行標準和規范的情形，可通過技術措施以不低于現狀條件為底線進行更新，并鼓勵對現行規劃技術規范進行適應性優化完善。
——鼓勵有關行業部門積極探索創新、有效、適用的技術和管理措施，以適應城市更新需求為重點，補充完善各類行業用地標準以及消防、人防、市政等工程技術標準和規范。
（二）豐富土地配置方式
1.盤活利用存量低效土地
對已經開展調查認定和上圖入庫，納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的低效用地，可以采取多種方式盤活利用。
——原劃撥土地使用權人申請辦理協議出讓,劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準，可采用協議出讓方式辦理出讓手續，但《國有建設用地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回國有建設用地使用權重新公開出讓的除外。
——以租賃方式取得土地的非商品住宅類更新項目，在租賃期內依法依規完成更新改造的，可在租賃期滿后依法以協議出讓方式取得土地。
——鼓勵原土地使用權人依法以轉讓、經分割審批后部分轉讓或出租土地使用權等方式盤活利用。
——原劃撥土地改造開發后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用。
2.規范土地復合利用
規范土地復合利用，推動在城市更新中復合利用、節約集約利用土地，主要涉及土地用途和土地使用年限確定及土地價款計收。
——復合利用土地的用途可按主用途確定，主用途可依據建筑面積占比確定，也可依據功能的重要性確定。土地主用途與原用途一致的，按土地原用途管理；土地主用途與原用途不一致的，依法辦理土地用途變更。
——復合利用土地的使用年限可根據土地用途不同，分別設定出讓年期，但不得超過對應用途最高出讓年期。
——復合利用土地的出讓底價按不同用途土地分項評估后確定。
（三）細化土地使用年限和年期
在城市更新中為適應市場需求，鼓勵靈活確定土地出讓年限和租賃年期。
——對城市更新項目重新組織國有建設用地使用權出讓的，可以重新設定出讓年限。
——為適應產業發展的實際需要，城市更新可考慮采用少于法定最高出讓年限或租賃年期供應產業用地，并允許根據需要予以續期，包括續期在內的總年限不得超過該用途土地的法定最高出讓年限或租賃年期。
（四）實施差別化稅費計收
以“無收益、不繳稅”為原則，城市更新項目可依法享受行政事業性收費減免和稅收優惠政策，同時加強對國有建設用地使用稅的征管。
——對在城市更新項目中提供公益性建設、實施產業轉型升級的，鼓勵相應土地在流轉中適度減免土地增值稅或降低所得稅稅率。
——探索差別化的國有建設用地使用稅稅收政策，對閑置和低效的城鎮用地加強國有建設用地使用稅的征管,促進土地高效利用。
（五）優化地價計收規則
鼓勵在城市更新中優化完善地價計收規則。
——改變用途后，補繳土地價款的計收，可以分區域、用地類別，制定以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定的統一規則。
——綜合考慮城市更新項目土地整理投入、移交的公益用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯動改造等成本，以市場評估價為基礎按程序確定土地價款。
——現有工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。
（六）保障主體權益
1.妥善處置歷史遺留問題按照依法依規、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據其成因并兼顧土地管理政策的延續性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。
2.依法依規完成確權登記在繳清土地價款的情況下，城市更新形成的不動產可根據不同情形依法依規進行不動產登記。
——兼容多種功能的土地和建筑物，對于可分割的可考慮按不同宗地范圍、不同建筑區域或樓層辦理分割審批手續、分區分層設權后，辦理不動產登記。
——立體開發的土地，可考慮按地表、地上、地下分層或按建筑功能分區辦理分割審批、分別設權后，辦理不動產登記。
六、加強城市更新的規劃服務和監管
對城市更新開展全流程、精細化、動態化的規劃監督和實施評估，搭建政府、市場、社會在開展城市更新時的供需對接平臺，保障城市更新高質量落地實施。
（一）完善全生命周期管理
1.建立健全由“基礎信息-意愿征詢-編制審批-實施協商-土地供應-規劃許可-驗收核實-產權登記-監測監管-實施評估”等環節構成的城市更新全生命周期規劃管理體系。
2.建立健全相關利害關系人、社會公眾、專家、媒體的參與監督機制，建立健全共商、共建、共治、共享的全過程城市更新多方參與機制。
3.建立健全要素保障機制，重點考慮土地要素與城市更新規劃管理聯動，有效解決存量空間盤活利用問題。
（二）促進市場供需對接
1.鼓勵依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，結合年度國土變更調查、城市國土空間監測、國土空間規劃城市體檢評估等工作，推進各類經濟社會信息數據的加載，搭建適用于城市更新的規劃管理和規劃服務平臺，加強空間治理的基礎支撐。
2.推動政府更新項目、近期待更新項目地塊、規劃管控要求及配套政策等信息的公開公示，促進市場與更新項目進行對接，充分發揮政府推動公益性更新項目的輻射和撬動作用。
（三）強化土地合同監管
1.根據城市更新項目的具體情況，通過在其土地使用權出讓合同或履約監管協議中納入相關的要求及違約責任和解決爭議的方法等方式，明確實施主體的責任義務、監管內容和監管措施等，鼓勵相關行業主管部門通過信息共享、協同管理，加強履約情況監管。
2.未依法將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔民事責任。
（四）加強規劃實施評估
1.在城市國土空間監測和國土空間規劃城市體檢評估工作中對城市更新開展全流程、精細化、動態化的規劃監督,將相應的體檢評估結果作為編制、審批、維護、修改規劃和審計、執法、監督等工作的重要參考。
2.依據國土空間規劃目標和管控要求，結合更新實施計劃，定期對城市更新項目的實施過程、對經濟社會發展的貢獻以及產生或可能產生的負面影響等實施結果進行動態評估，及時發現問題并督促整改。
